La publicación recopila trabajos de investigación realizados en un proyecto diseñado y dirigido por CEJA durante el año 2010 y 2011, gracias al apoyo de la Agencia de Desarrollo Internacional de Canadá (CIDA). En esta nueva etapa se incluyen estudios de evaluación en cuatro países no cubiertos en la primera etapa de trabajo: Argentina, Brasil, México y Perú.
**Introducción de la Publicación
Uno de los objetivos principales que abordaron los procesos de reformas al sistema de justicia criminal en América Latina fue la racionalización del uso de la prisión preventiva. Los nuevos sistemas procesales penales representaron el reemplazo del paradigma del sistema inquisitivo –lógica de prisión preventiva como regla general, consecuencia automática del proceso y pena anticipada–, por un paradigma de lógica cautelar, donde la prisión preventiva sólo tiene una aplicación excepcional y proporcional. También los distintos países incorporaron medidas cautelares distintas de la prisión preventiva y, asimismo, se incorporó la audiencia como metodología para la producción de información y la toma de decisión judicial, entre otros cambios.
Como se pudo constatar en Prisión Preventiva y Reforma Procesal Penal en América Latina: Evaluación y Perspectivas –publicado por el Centro de Estudios de Justicia de las Américas, CEJA, en el año 2008–, los procesos de implementación de estas reformas han generado resultados heterogéneos en distintos países de la región. En efecto, algunos pocos países lograron cambios sustanciales en términos de reducir el porcentaje de presos preventivos respecto de dentro del total de personas privadas de libertad. No obstante, en la mayoría de los países la reforma normativa no produjo efectos importantes y el sistema siguió funcionando de manera bastante tradicional. A pesar de los limitados resultados del cambio normativo, en muchos países se ha producido un fuerte proceso de contrarreforma en materia de medidas cautelares. Este proceso se ha traducido en cambios legislativos orientados al establecer categorías de delitos en que la prisión preventiva se hace prácticamente automática, prohibiendo la sustitución de la prisión preventiva por alguna otra medida, o incorporando nuevas y polémicas causales de procedencia de la misma.
Siguiendo la línea de trabajo planteada por CEJA en cuanto al desarrollo de investigaciones sobre la utilización de la prisión preventiva en la región–, la presente publicación tiene por objetivo analizar lo que ha ocurrido en materia de prisión preventiva en algunos países que no quedaron cubiertos en el estudio anterior como son Argentina, Brasil, México y Perú. En cada uno de estos países se ha elaborado un informe que pretende describir la situación tanto desde el punto de vista normativo como empírico.
En este contexto, hay que señalar que estos países tienen procesos de reforma muy disímiles. En efecto, Argentina, México y Perú actualmente son países con reformas parciales. Argentina es un estado federal que contiene 23 provincias, algunas con sistema acusatorio en plena implementación y otras, con un sistema inquisitivo todavía vigente donde el juez es el que investiga y juzga. Algo similar sucede con México que es también es un país federal, en cuyo caso 8 de 32 entidades federativas están con legislación reformada. Por último, Perú avanzó hacia un sistema acusatorio a partir del año 2006, con una aplicación gradual del nuevo Código Procesal Penal. Actualmente, de los 29 distritos judiciales de ese país, el sistema acusatorio está vigente en 16 de ellos.
En contraste, la situación de Brasil es muy distinta, ya que no se ha producido hasta ahora un proceso de reforma como los que han tenido lugar en el resto de América Latina. El Código de Proceso Penal Brasileño, que es de carácter nacional, es decir se aplica tanto en la jursidicción federal como en las estaduales, no ha sido objeto de una reforma integral, sino que en los últimos años ha venido siendo modificado a partir de varios proyectos tópicos que abordan materias como la policía, la investigación, organización de los tribunales tribunales y medidas cautelares. Es muy interesante observar que a pesar de que Brasil mantiene un sistema procesal bastante tradicional su relación promedio de presos sin condena en relación con el total de la población penitenciaria es similar al de los demás países que.
Cabe señalar que durante el proceso de edición de esta publicación, en Brasil se aprobó la ley N° 12.403 que crea otras medidas cautelares distintas a la prisión preventiva como son la prohibición de acceder a determinados lugares, prohibición de mantener contacto con una persona determinada, prohibición de ausentarse de la jurisdicción, arresto domiciliario, entre otros(1). Si bien este es un paso importante para la consolidación del paradigma legal en la utilización de la prisión preventiva bajo la lógica cautelar, también es cierto que no se incorpora una institucionalidad que se haga cargo del seguimiento de este tipo de medidas.
Por otra parte, hay problemas específicos y diversos en cada país, como son la duración de la detención a la espera de la resolución de prisión preventiva –o bien la duración de la misma prisión preventiva–, la duración de las audiencias, la oralidad en las etapas previas al juicio, resoluciones dictadas fuera de audiencia, entre otros hallazgos interesantes.
En este sentido, es posible identificar en Argentina serios problemas de eficiencia en la gestión judicial. Es común en ese país que una vez que la investigación del caso ha concluido puedan pasar meses o años sin que la causa finalice por medio de un juicio debido a enorme dificultades administrativas en la organización del mismo. Los plazos máximos de duración de prisión preventiva son extenso o sencillamente no se indican plazos máximos de duración en algunas provincias. Además, se constata la inexistencia de una discusión entre las partes en torno al “plazo razonable” de duración que debe tener la prisión preventiva.
Por su parte, uno de los principales problemas que reporta México es la reforma constitucional de 2008, que introdujo en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la obligación del juez de ordenar la prisión preventiva en una serie de delitos para los cuales se establece la prisión preventiva como efecto necesario. Este proceso ha alentado a los estados a que incorporen ese listado de delitos, además de agregar otros. En términos generales, es posible indicar que el proceso de reforma en los estados mexicanos presenta resultados dispares en cuanto al uso de la prisión preventiva ya que algunos presentan bajas en la población sometida a prisión preventiva, pero en otros hay alzas o incrementos del uso de esta medida cautelar.
Por último, Perú detectó en la observación de 112 audiencias la dificultad de acopiar información necesaria para la audiencia de discusión de una medida cautelar, la duración excesiva de las audiencias –lo que podría llevar a que el debate se desvíe para cuestiones de fondo para probar la culpabilidad del imputado–, o la emisión de fallos fuera de la audiencia.
Con todo, se identifica como característica común a los informes la necesidad de profundizar la discusión en torno al uso de las medidas cautelares alternativas a la prisión preventiva, y la inexistencia de mecanismos de seguimiento o control en torno a estas medidas sustitutivas.
La falta de un sistema que permita la relevación de información respecto a la situación específica del imputado para evaluar la necesidad de cautela, y la ausencia de mecanismos de supervisión que verifiquen el cumplimiento de la medida sustitutiva, es un aspecto que estuvo ausente en los procesos de reforma de Latinoamérica En efecto, esta carencia ya se comienzan a evidenciar en algunos países de la región, como son el caso de Argentina, México y Perú. Tales informes dan cuenta de problemas transversales en la falta de información concreta, específica y confiable para la discusión de medidas cautelares. Sin la existencia de una metodología que ofrezca una capacidad real en la generación y recolección de información que permita diferenciar de manera precisa los riesgos procesales del imputado, la tendencia es decretar de manera automática la prisión preventiva bajo información de mala calidad, a partir de un automatismo que se ve como la única respuesta al delito.
También es posible constatar como aspecto común en los informes la inexistencia de mecanismos operativos para el control de las medidas cautelares distintas de la prisión preventiva. Actualmente en Latinoamérica no existen estadísticas claras y confiables acerca de los grados de incumplimiento de las medidas sustitutivas, no hay espacio para la producción de informes de seguimiento que permitan conocer el estado de cumplimiento por parte del imputado y, en fin, no hay una institucionalidad específica que se haga cargo de estos y otros aspectos, sino que el control es más bien simbólico o anecdótico.
Como se aprecia, este tipo de informes –y los contenidos en el estudio sobre prisión preventiva del año 2008 publicado por CEJA– llevan a concluir la necesidad de comenzar a trabajar de manera seria en la discusión, diseño, implementación y evaluación de políticas que favorezcan un uso eficaz de las medidas cautelares distintas de la prisión preventiva. Lo anterior implica hacerse cargo de los diversos desafíos presentes en cada jurisdicción lo que van desde la excesiva duración del proceso penal, la falta de oportunidades mínimas para el ejercicio del derecho a defensa, la falta de mecanismos de control de las medidas cautelares alternativas a la prisión preventiva y en algunos casos el proceso de contrarreforma normativa.
